AGRON HAXHIMALI
Reforma Territoriale dhe Administrative e vitit 2015 u konsiderua një nga reformat më ambicioze të tranzicionit shqiptar. Megjithatë, pas gati një dekade, pritshmëritë nuk u përmbushën. Reforma kishte për qëllim të modernizonte qeverisjen vendore, të reduktonte shpenzimet administrative, të kurseheshin 60- 80 milionë euro, të ulej numri i punonjësve, të rritej cilësia e shërbimeve dhe të sigurohej një zhvillim më i balancuar mes zonave urbane dhe rurale. Problemet e vjetra jo vetëm që mbetën, por në disa raste u thelluan. Qeveria ka paralajmëruar se do të ndërmarrë një reformë të re këtë viti, çka do të thotë se në zgjedhjet e ardhshme të përgjithshme vendore të vitit 2027, konfigurimi pushtetit vendorë do të jetë ndryshe. Por, për të kuptuar pse është e domosdoshme një reformë e dytë, duhet të analizojmë faktorët që çuan në dështimin e reformës së vitit 2015. Këta faktorë unë i ndaj në dy grupe kryesore: ata të brendshëm, që lidhen me arkitekturën dhe zbatimin e reformës dhe ata të jashtëm, që lidhen me kontekstin politik, ekonomik dhe social të dekadës së fundit.
I. FAKTORËT E BRENDSHËMDËSHTIMET NGA VETË REFORMA
1. Mungesa e legjitimitetit politik dhe social. Reforma e vitit 2015 u realizua në mënyrë të njëanshme, pa konsensus politik dhe pa një proces gjithëpërfshirës me opozitën dhe komunitetet lokale dhe nën presion kohë. Mungesë e dialogut e bëri reformën të perceptohej si projekt i pushtetit dhe jo si një proces kombëtar për modernizimin e qeverisjes vendore. Si pasojë, opozita e refuzoi që në fillesë, duke e delegjitimuar atë politikisht dhe duke krijuar polarizim të thellë në nivel lokal.
2. Hartimi i kufijve pa kritere të qarta. Shkrirja e 373 njësive të qeverisjes vendore në vetëm 61 bashki u krye shpesh pa kritere teknike të qarta. Kufijtë u përcaktuan më shumë mbi baza politike sesa mbi analiza të popullsisë, infrastrukturës apo ekonomisë lokale. Kështu, psh., në qarkun Gjirokastër me 72.000 banorë, në vitin 2014 pushteti vendor u organizua me 7 bashki. Ndërsa qarku Tiranë me mbi 1 milion banorë me 5 bashki, qarku Shkodër me mbi 300.000 banorë me 5 bashki, apo qarku Kukës me 75.000 banorë me vetëm 3 bashki. Rezultati ishte krijimi i bashkive të mëdha statistikisht, por me vështirësi serioze në funksionim praktik.
Në disa bashki qendër qarku, kryesisht ato të mëdha, pati një dinamikë urbane, por në shumë të tjera krijoi probleme të reja pa zgjidhur të vjetrat, sidomos në zonat rurale, malore dhe të largëta, ku qytetarët humbën aksesin ndaj shërbimeve dhe mbetën të disfavorizuar.
3. Të mbingarkuara me funksione dhe pa mbështetje financiare -decentralizimi simetrik. Bashkitë morën një sërë kompetencash dhe përgjegjësish të reja, por pa rregulla të qarta, pa mbështetje ligjore të qarta dhe mbi të gjitha pa burime financiare të mjaftueshme. Kjo solli: pushtete ekonomike të dobëta për të shpërndarë shërbimet në të gjithë territorin e juridiksionit të bashkisë, mungesë standardesh në ofrimin e shërbimeve që nuk u formalizuan, varësi të thelluar nga transfertat e qeverisë qendrore (sot gati 70% e buxheteve bashkiake vijnë nga qendra), si dhe një administratë të mbingarkuar me burime njerëzore. Në vend që decentralizimi të fuqizonte pushtetin vendor, ai u kthye në një mekanizëm të kontrolluar nga lart dhe jo funksional.
4. Politizimi i burimeve njerëzore dhe shërbimeve. Emërimet në administratën vendore shpesh janë bërë mbi bazë partiake, jo profesionale. Kjo ka dobësuar kapacitetin teknik të bashkive, veçanërisht në fusha të specializuara si planifikimi urban apo menaxhimi financiar dhe i pronave dhe kapitalit natyror, etj. Politizimi i madh ka minuar besimin e qytetarëve, duke i kthyer bashkitë në arena të luftës politike dhe jo në institucione të qytetarëve. Bazat e zhvillimit ekonomik mbeten si lëndë teorike për bashkitë. Ndërsa shërbimet bazike të bashkisë si furnizimi me ujë, menaxhimi i mbetjeve, vaditja, kontrolli i territorit apo mbrojtja civile shënuan një progres tejet të kufizuar.
5. Sistemi zgjedhor që favorizon monopolin politik. Sistemi aktual lejon kryetarët e bashkive të qëndrojnë deri në tri mandate të njëpasnjëshme, duke krijuar monopole politike dhe duke dobësuar konkurrencën. Po ashtu, listat e mbyllura për këshillat bashkiakë kanë sjellë këshilla bashkiake jo përfaqësuese të gjithë territorit dhe pa rol real në kontrollin e ekzekutivit lokal.
6. Mënjanimi i pushtetit rajonal. Shqipëria mbetet vendi pa një nivel të mesëm qeverisjeje funksionale, si rajonet. Qarqet ekzistuese janë struktura teknike, koordinuese, pa buxhet dhe pa kompetenca reale. Pa një pushtet rajonal, nuk ka planifikim strategjik territorial dhe qeveria qendrore përqendron edhe më shumë projektet madhore në duart e saj, një kërkesë e përcaktuar në kapitullin 22 – politikat rajonale dhe kohezioni social.
II. FAKTORËT E JASHTËM-SFIDAT QË DOBËSUAN REFORMËN
Edhe pse shumë nga dështimet lidhen me projektimin e brendshëm të reformës, disa faktorë të jashtëm e dobësuan më tej zbatimin e saj.
1. Polarizimi politik kombëtar. Dekada e fundit është karakterizuar nga një polarizim ekstrem mes forcave politike. Ky konflikt e ktheu qeverisjen vendore në një arenë lufte politike, ku bashkitë nuk u panë si institucione të pavarura dhe shërbimi, por si instrumente për forcimin e pushtetit politik.
2. Bojkoti i zgjedhjeve të vitit 2019. Vendimi katastrofik i opozitës për të bojkotuar zgjedhjet vendore të vitit 2019 solli një precedent të rrezikshëm: krijimin e bashkive njëpartiake, ku mungonte çdo lloj kontrolli demokratik. Ky bojkot dobësoi më tej legjitimitetin e reformës dhe i dha kryetarëve të bashkive një pushtet të pakufizuar dhe një menaxhim të mbyllur, mungesë transparence dhe dobësim të integritetit.
3. Pandemia e COVID-19. Pandemia ekspozoi dobësitë strukturore të bashkive si: mungesë kapacitetesh për menaxhimin e emergjencave, mungesë burimesh financiare, varësi të thellë nga qeveria qendrore. Në vend që të forcoheshin, bashkitë u dobësuan edhe më shumë gjatë kësaj periudhe.
4. Krizat ekonomike rajonale dhe globale. Krizat ndërkombëtare, si rritja e çmimeve pas luftës në Ukrainë dhe inflacioni global, kanë rritur kostot e shërbimeve bashkiake. Bashkitë shqiptare nuk kanë mekanizma fleksibël për t’u përshtatur me këto goditje, duke u bërë edhe më të varura nga qeveria qendrore.
PSE NJË REFORMË E RE ËSHTË E DOMOSDOSHME
Dështimi i reformës së vitit 2015 nuk duhet të shihet vetëm si përgjegjësi politike e një pale, por si një mësim kombëtar. Gjithashtu duhet parë si një mundësi për përmirësime të thella dhe të qëndrueshme. Censi 2023 tregoi shumë, por akoma më shumë të dhënat e tij demografike, jo vetëm duhet të analizohen për të shkuarën, të sotmen dhe të ardhmen e vendit. Nëse reforma e re që pritet të nisë së shpejti, nuk adreson faktorët e mësipërm, ajo rrezikon të përsërisë të njëjtat gabime.
SI DUHET BËRË REFORMA 2.0
Shkenca publike dhe politike thotë se: numri i njësive të pushtetit vendor nuk përcaktohet nga një arsye absolute, por nga kombinimi i disa logjikave: efikasitet, demokraci, zhvillim territorial, histori dhe faktorë politikë e socialë, demografikë etj.. Qasja më e qëndrueshme është ajo që ndërton modele të përshtatura për vendin, me analizë të dhënash dhe konsultim të gjerë publik, konsensus politik dhe duke respektuar Kartën Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore.
Por, nuk ka një model “one-size-fits-all”. Arsye absolute, si për shembull “një bashki për çdo X banorë” ose “një numër i caktuar bashkish për gjithë vendin”, nuk ekziston në literaturën ndërkombëtare. Literatura moderne dhe praktikat theksojnë se një reformë territoriale e qëndrueshme: nuk mbështetet vetëm tek efikasiteti, sepse kjo mund të çojë në humbje të demokracisë lokale. As nuk mund të mbështetet vetëm te identiteti, sepse kjo mund të bllokojë zhvillimin dhe shërbimet cilësore. Modeli optimal gjendet duke balancuar efikasitetin ekonomik me demokracinë dhe identitetin lokal. Ky kombinim logjikash kërkon ndërhyrje dhe rregullime të sistemit territorial, sistemit administrativ, sistemit financiar dhe sistemit zgjedhor vendor. Vetëm kështu Shqipëria mund të ndërtojë një model modern të qeverisjes vendore që i shërben qytetarëve dhe integrimit në Bashkimin Evropian.
KONKLUZION
“Reforma Territoriale nuk është thjesht çështje numrash, por çështje modeli dhe logjike që lidhet me interesin dhe perspektivën lokale dhe kombëtare. Ulja ose rritja e numrit të bashkive nuk garanton automatikisht shërbime më cilësore për qytetarët. Ajo që ka vërtet rëndësi është si organizohet sistemi i qeverisjes vendore: nëse do të kemi vetëm bashki si nivel i parë, apo edhe rajone si nivel i dytë, cilat kompetenca do të ketë secili nivel, sa të fuqishme do të jenë financiarisht, si do të bashkëpunojnë ndërmjet tyre dhe si sigurohet që çdo komunitet të ketë zë dhe përfaqësim. Nëse diskutojmë vetëm hartën dhe numrat rrezikojmë të përsërisim gabimin e vitit 2015. Nëse fokusohemi te modeli që na bashkon me traditën, historinë dhe kulturën administrative, atëherë ne ndërtojmë një pushtet vendor funksional dhe të balancuar, në përputhje me përcaktimet kushtetuese dhe të Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore, duke afruar shërbimet dhe zhvillimin për qytetarët si dhe institucione bashkiake me autoritet dhe pushtet.
*Autori, drejtor i Institutit për Bashkitë Shqiptare
