nga Redi Ametllari
Reforma e vitit 2014 u trumbetua si një ndërhyrje e suksesshme në reduktimin e numrit të njësive të qeverisjes vendore, duke u prezantuar si zgjidhja për fragmentimin territorial dhe kostot e larta administrative. Ajo kulmoi ndër të tjera me shkrirjen e 309 komunave dhe kthimin e shumë syresh në njësi administrative, një strukturë amorfe, e cila edhe sot mbetet e paqartë në funksione, kompetenca dhe rol përfaqësues. Sot, njësitë administrative janë një “dublikatë bosh” të komunave të dikurshme, shndërruar në një simbol të një reforme të paplotë.
Harta administrative aktuale e Shqipërisë tregon qartë një asimetri të fortë territoriale midis veriut dhe jugut të vendit. Mbi lumin Shkumbin kemi bashki me shtrirje shumë më të gjerë territoriale (amalgamim), shpesh me zona të thella rurale, terren malor dhe distanca të mëdha nga qendrat e shërbimit. Ndërkohë që në jug(fragmentarizim), me bashki shumë më të vogla që funksionojnë të ndara ndonëse ndodhen shumë pranë njëra-tjetrës: Memaliaj dhe Tepelena vetëm 8.6 km larg, Berat dhe Dimal 12.7 km, ndërsa Dimal dhe Kuçova veç 6.7 km. Këto ndarje krijojnë fragmentim administrativ dhe kosto publike të panevojshme.
Ndërkohë, qarku Gjirokastër ka 7 bashki, më shumë se qarku Tiranë me 5, pa një logjikë të qartë demografike. Në veri situata është e kundërt: bashki si Shkodër, Malësi e Madhe, Pukë, Dibër, Kukës apo Has mbulojnë territore shumë të gjera, shpesh me fshatra të shpërndarë dhe distanca të gjata nga qendrat e shërbimit. Distanca 28 km Velipojë–Shkodër ilustron këtë disproporcion: ndërsa në jug dy bashki të veçanta ndahen nga vetëm 6–8 km, në veri zona të mëdha administrohen nga një qendër shumë më e largët.
Studime të ndryshme nga OECD “Multi-level Governance & Local Government Capacity” dhe Këshilli i Europës “Tools for Local and Central Authorities” rekomandojnë që një reformë territoriale duhet të ketë si kritere (të cilat në RAT e 2014 nuk u përfshinë)
Së pari, një fashë minimale popullsie, prej 10 mijë-20 mijë banorë, për të garantuar një bazë të taksueshme dhe tatueshme individësh e biznese si dhe për të mundësuar aplikimin e ekonomisë së shkallës. Danimarka apo Estonia si dhe shumë vende që janë shembuj në Europë për ndëmarrjen e reformave administrative kanë përcaktuar një fashë të tillë si kriter për krijimin e bashkive.
Së dyti, infrastruktura territoriale dhe distanca periferi-qender janë dy kritere thelbësore në çdo reformë administrativo-territoriale. Në këtë aspekt, duhet theksuar se reforma e vitit 2014 me shkrirjen e komunave e bëri relievin vendor më pak të decentralizuar: sot, banorët e ish-komunave kanë përfituar më pak investime (mjafton të përmendim se investime në rrugët rurale bëhen më shumë me çakull sesa me asfalt), janë më pak të përfaqësuar në Këshillin Bashkiak dhe shërbimet janë në distancë më të largët. Thënë ndryshe për pjesën rurale nuk pati decentralizim real, por centralizim më të madh të shërbimeve dhe vendimmarrjes, në kundërshtim me parimin e famshëm të subsidiaritetit: ushtrimi i qeverisjes sa më pranë komunitetit.
Së treti, kapaciteti administrativ si kriter kyç nënkupton që një bashki duhet të ketë aftësitë dhe resurset e nevojshme për të menaxhuar funksionet e saj vendore në mënyrë efektive. Në Shqipëri, realiteti shpesh tregon boshllëqe të mëdha në këtë drejtim: në disa bashki, stafi jeton në një bashki tjetër dhe duhet të udhëtojë përditë për të kryer detyrat e tij administrative. Një problem i rëndësishëm në qeverisjen vendore në Shqipëri ka qenë diskriminimi në nivelin e pagave të stafit vendor. Për shumë vite, punonjësit e bashkive kanë pasur paga më të ulëta krahasuar me sektorin qendror ose me funksionet e ngjashme në administratën shtetërore, Korrigjimi i këtij gabimi dekurajues për stafin vendor vetëm në vitin 2024 tregon një vonësë sistematike në trajtimin e burimeve njerëzore në nivel lokal, duke ekspozuar për një periudhë të gjatë dobësitë strukturore që ndikojnë në performancën dhe efikasitetin e bashkive.
Çfarë nuk shkoi me reformën në aspektin administrativ?
Lajtmotivi i reformës administrative-territoriale ishte shndërrimi i bashkive në struktura “autosuficiente”, të afta të mbështeteshin të paktën mjaftueshëm mbi të ardhurat e veta dhe të reduktonin varësinë nga buxheti i shtetit. Po ashtu, ekzistenca e 309 komunave dhe 65 bashkive u paraqit si një strukturë e fryrë, e tepërt dhe e kushtueshme. Por, si është realiteti sot? Nëse krahasojmë koston për qeverisjen vendore para dhe pas reformës, të dhënat japin një tablo zhgënjyese. Vetëm nga fondi i pakushtëzuar, sot qeverisja vendore i kushton qeverisjes qendrore 14.5 miliardë lekë (viti 2024) më shumë sesa në vitin 2011. Praktikisht, 61 bashkitë aktuale kushtojnë më shumë se dyfishi i asaj që kushtonin dikur 374 njësi vendore. Ndërkohë që reforma synonte uljen e kostove përmes konsolidimit, realiteti financiar tregon një rritje të ndjeshme të barrës mbi buxhetin e shtetit.
Edhe në aspektin e shpenzimeve, krahasimi për vitin 2024 nxjerr në pah vazhdimësinë e së njëjtës strukturë si para reformës. Rreth 75% e shpenzimeve të bashkive shkojnë për paga dhe shpenzime operative, ndërsa vetëm 19.5% kanalizohen në investime. Thënë ndryshe, për çdo 100 lekë që shpenzon një bashki, 75 lekë shkojnë për funksionimin e administratës dhe vetëm 19–20 lekë në projekte zhvillimore.
Në fushën e të ardhurave, megjithëse taksa e ndikimit në infrastrukturë solli 18.5 miliardë lekë në vitin 2024 dhe përbën 42% të të ardhurave vendore, kryesisht nga Bashkia Tirana, që mbledh 77.4% të saj, kjo varësi nuk është shenjë e një gjendjeje të shëndetshme fiskale. Përkundrazi, tregon një mbështetje të tepruar te një taksë jo e qëndrueshme dhe e lidhur me ciklet e ndërtimit. Kjo situatë nxjerr në pah dobësinë e vërtetë: taksat e qëndrueshme vendore, si ato mbi pronën, truallin, tokën bujqësore, tarifat e shërbimeve dhe tatimet lokale të biznesit, vijojnë të mbeten të paadministruara mirë. Pikërisht këto burime, të parashikueshme dhe afatgjata, janë baza e autonomisë fiskale dhe e aftësisë së bashkive për të planifikuar dhe ofruar shërbime në mënyrë të qëndrueshme.
Nuk ka decentralizim funksionesh pa decentralizimi buxheti dhe rritje kapacitetesh
Qasja e deritanishme e debatit politik mbi reformën administrative-territoriale është e orientuar kryesisht drejt numrit të bashkive, sesa në cilësinë e qeverisjes vendore dhe kapacitetet reale të bashkive për të ofruar shërbime. Zvogëlim apo rritje e numrit të njësive, ky është një diskutim që në një vend me demografi në rënie të skajshme dhe me zhvendosje të forta të popullsisë, prodhon skenarë të ndryshëm të organizimit territorial.
Një ndër skenarët që kërkon vemendje është konturimi i bashkive sipas kufijve të 36 rretheve të dikurshme, me shtesa në funksion të zbatimit të të drejtave të njeriut për minoritetet. Natyrisht, diskutimi duhet të jetë i nivelit teknik e jo politik larg qasjes së ndarjes si kufijtë e “Konferencës së Londrës”. Nga ana tjetër, si mund të flasim për një reformë të vërtetë të decentralizimit, kur shumica dërrmuese e taksave vendore vazhdojnë të përcaktohen nga qeveria qendrore. Pa kompetenca të plota për të vendosur vet nivelin e taksave dhe për të ndërtuar politika fiskale që i përgjigjen specifikave të territorit, bashkitë mbeten më shumë organe varësie sesa qeveri vendore me vizion dhe përgjegjësi.
Problemi thelbësor i pushtetit vendor në Shqipëri nuk lidhet me rivijëzimin e kufijve, por me mënyrën se si janë ndarë funksionet dhe burimet. Shqipëria ka zbatuar një decentralizim të funksioneve pa decentralizim të buxhetit. Me fjalë të tjera, bashkitë janë ngarkuar me përgjegjësi të reja, por pa mjetet financiare dhe burimet njerëzore të nevojshme për t’i ushtruar ato në mënyrë efektive.
Shembulli më tipik është menaxhimi i pyjeve. Ky funksion, i transferuar te bashkitë, është ndër më të nënfinancuarit në nivel kombëtar. Kuadri ligjor u kërkon bashkive hartimin e planeve të mbarështimit, me kosto minimale 3–5 milionë lekë dhe punësimin e një specialisti për çdo 750 1000 ha pyje, por fondet e transferuara nuk e mbulojnë dot këtë detyrim.
Në fushën e të ardhurave vendore, shumë bashki nuk disponojnë regjistra kadastralë të përditësuar apo kadastrën fiskale, çka e bën të pamundur mbledhjen efektive të taksës së pasurisë së paluajtshme. Për taksën e tokës bujqësore, bashkitë vijojnë të përdorin listat e AMTP-ve, (formulari 6), të cilat shpesh përmbajnë emra personash të ndarë nga jeta ose ish-pronarë që nuk figurojnë më në regjistra. Për më tepër, bashkitë nuk kanë të dhëna të sakta për sipërfaqet reale të tokës së dhënë me AMTP, duke sjellë planifikim jorealist dhe humbje të të ardhurave. Për të mospërmendur, mungesën e kapaciteteve për të mbledhur detyrimet e debitorëve.
Në administrimin e aseteve dhe pronave publike. Bashkitë nuk kanë përditësuar inventarët e pronave publike dhe mungojnë të dhënat mbi gjendjen fizike të aseteve (amortizimi) apo statusin juridik të pronave. Kjo sjell planifikim të dobët, mosshfrytëzim të aseteve dhe humbje potenciale të ardhurash. Kapacitetet për menaxhimin e emergjencave civile po ashtu janë të nënfinancuara. Bashkitë kanë mungesa në mjete logjistike, staf të specializuar, investime, trajnime dhe plane operacionale. Kjo dobëson aftësinë e tyre për t’iu përgjigjur zjarreve, përmbytjeve dhe fatkeqësive të tjera, duke rritur rreziqet për komunitetin.
Përderisa bashkitë nuk kanë burime, kapacitete dhe mjete për të ushtruar funksionet, çdo diskutim mbi rivijëzimin territorial është i paplotë. Pa decentralizim real buxhetor përtej 1% të PBB, pa modernizim të administrimit fiskal, përfshirë konsolidimin e kadastrës fiskale, pa investim në kapacitete dhe burime njerëzore, asnjë reformë administrative- territoriale nuk do të prodhojë efekt real mbi cilësinë e qeverisjes vendore. Duke e zhvendosur diskutimin nga thjesht “sa bashki duhet të kemi” në drejtim të “çfarë bashkish duhet të kemi”, debati bëhet më i shëndetshëm dhe i lidhur me realitetin. Vetëm kështu reforma administrative-territoriale mund të “shpëtojë” nga të qenit një ushtrim hartografie dhe të kthehet në një proces që rrit cilësinë e decentralizimit dhe qeverisjes vendore.
*Ekspert për Qeverisjen dhe Anti-Korrupsionin (Instituti për Demokraci dhe Ndërmjetësim )
